我国粮食安全正面临新的形势和考验：卖粮难再现、进口激增、库存爆满、资源环境紧张、“天花板”压顶……中央也着手开始应对，制定新的粮食安全战略、启动目标价格改革试点、加快农业发展方式转变等，加快了粮食政策和粮食战略调整的步伐。

    升级粮食支持政策

    现行粮食支持政策正陷入困境，改革势在必行。但这一改革不是要削弱或者取消支持，而是要升级。国务院发展研究中心学术委员会秘书长程国强表示，对农业实行支持与保护，是目前发达国家的通行做法。

    “农业具有弱质性、公共性、外部性等特点，与非农部门相比，农业总是处于相对不利的地位，而粮食等主要农产品又确保了国家粮食安全，为社会稳定和经济发展提供基础支撑，同时农业还具有多种功能，如保持生物多样性、保护水土和环境、发挥就业缓冲作用等。”程国强说，这就是为什么大多数国家都会对农业进行支持和保护的原因。

    数据显示，经合组织国家农业补贴平均水平为21.7%，远高于我国的9.1%。与韩国52.1%、日本47.3%的补贴水平相比，我国相差更远。这说明我国对粮食等农产品的补贴力度有待进一步提升。当然，补贴的方式需要改革。

    改革的取向，是减少价格支持政策对农产品市场的扭曲影响，切实发挥市场配置资源的决定性作用。去年，我国从部分地区的大豆和棉花入手，推进目标价格改革试点，这是一个尝试。目前来看，改革取得了一定成效，但也面临操作复杂、落实成本高等难题。

    程国强说，现在应该在目标价格试点的基础上，推行“升级版”的支持政策。该“升级版”政策不再以一定价格为补贴的触发标准，也不再针对特定产品，而是只要种植粮食作物，不管什么品种，种植者均可按实际面积获得补贴。粮食价格则只要不出现大的波动就让它随行就市。

    这样的政策会减少对市场的干预，相对于目标价格制度，其优点是简便易行，也有利于粮食品种根据市场需求和价格信号进行调整，同时可以规避世贸规则对特定农产品8.5%的补贴限制。

    “WTO将农产品‘黄箱补贴’分为特定产品补贴和非特定产品补贴，分别进行约束。一般而言，特定产品补贴的微量允许由于是该产品产值的8.5%，补贴空间相对较小，容易被突破；非特定产品补贴的微量允许是整个农业总产值的8.5%，补贴空间较大。”程国强说。

    当然，长远来看，我国粮食支持政策还须从“黄箱补贴”向“绿箱补贴”过渡。所谓“绿箱补贴”，主要包括对农业科技、水利、环保、保险等方面的补贴，它不会对产出结构和农产品市场发生直接显著的扭曲作用，因此为世贸规则所允许。

    一、立足国内保重点

    2013年12月的中央经济工作会议和2014年的中央一号文件确立了我国新的粮食安全战略，即“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”。专家表示，这句话大家可能已经不陌生，但对它的理解还须进一步深化。

    首先，新战略强调了要依靠自己保口粮，集中国内资源保重点，做到谷物基本自给、口粮绝对安全，在此基础上，允许“适度进口”。“‘适度进口’首次被明确为我国粮食安全战略的一个组成部分。”国务院发展研究中心农村部部长叶兴庆说。

    二、新战略在重视粮食数量的同时，更加注重品质和质量安全;在保障当期供给的同时，更加注重农业可持续发展。

    专家表示，把这几个方面结合起来，能更好地理解“立足国内保重点”的具体所指。

    1、重点保口粮和谷物，尤其是口粮。

    口粮包括小麦和大米，这两个品种是一点都不能含糊的。至于玉米，农业部近期选择山西、内蒙古等10个省区开展“粮改饲”试点，这里的“粮”就是指玉米，可见玉米种植结构的调整已经启动。

    2、重点保产能。

    农业部部长韩长赋最近明确表示，推动粮食生产由注重年度产量向稳定提升粮食产能转变，实现“产量稳定”、“藏粮于地”、“藏粮于技”。

    “‘藏粮于地’就是加快建设高标准农田，有计划分片推进中低产田改造，优先在东北、黄淮海和长江中下游等水稻、小麦主产区，建成一批优质高效的粮食生产基地；‘藏粮于技’就是走依靠科技进步、提高单产水平的内涵式发展道路。”韩长赋说。

    3、重点保障可持续。

    程国强表示，我们对粮食安全的认识应该提升，并不是粮食产量越高越好，如果为了追求短期产量而损害长期的可持续性，这也是与新的粮食安全战略相悖的。如今，我国正在逐步推行污染土壤修复，退耕还林、还草、还湖，土地轮作休耕等措施，就是为了可持续的粮食安全。

    三、实施全球农业战略

    既要保障粮食等农产品供给，又要保护农业资源环境，这要求我们必须统筹利用国际国内两个市场、两种资源。“这绝不仅仅是从国外多进口点粮食那么简单。”程国强说，其实质是要实施全球农业战略，构建符合国家粮食安全战略需要的，持续、稳定、安全的全球农产品供应网络。

    程国强认为，全球农业战略包含5个方面的内容。

    1、持续稳定、可预见的直接贸易战略。

    我国应与有关供应国、跨国企业等建立持续稳定、可预见的战略贸易伙伴关系，保障油脂油料、棉花、食糖、肉制品、乳制品等国内供需缺口较大、需求持续增长的农产品的持续稳定进口。

    2、农产品进口多元化战略。

    即加快布局境外农业投资与合作，支持有关农业资源丰富的国家，特别是发展中国家，提高农业综合生产力，促进增加全球农产品的有效供给，为中国全面实施多渠道、多区域、多品种的多元化进口奠定基础。

    3、境外农业投资战略。

    这要求大力培育境外农业投资主体，鼓励和支持有条件的各类企业到境外进行农业投资，逐步建立全球农产品进口供应网络和全球农业资源供应链。

    4、新型农业国际合作战略。

    对发展中国家，重点支持其提高粮食综合生产能力和粮食自给能力，由此增加全球粮食市场供应、改善全球粮食安全形势;对发达国家、农业大国，则重在与之合作推动完善全球农业治理机制，制定全球农产品贸易规则等。

    5、创建全球大宗农产品交易中心。

    作为全球最大的农产品进口国，我国目前仍然缺少有效的风险管理工具。应尽早谋划建立全球大宗商品交易中心，使我国在国际大宗农产品的定价上赢得更多话语权。

    程国强说，我国发展到现阶段，粮食安全战略必须要有全球视野、世界布局，我国也有了实施这种战略的能力。“只要在上述几个方面持续取得成果，国外农产品供应是可以有保障的。即使出现无法预料的极端情况，国内至少还有大米、面粉可吃，还有潜在产能可以调动。”

    作者程国强，农业经济学博士，现任国务院发展研究中心学术委员会秘书长。