解决城镇化进程中的粮食安全问题，必须正确处理城镇化与粮食安全的关系，严格落实耕地保护目标责任，建立“基本种粮保护区”制度和高效节水型农业生产体系、节水防污的城镇体系，加强农业劳动力培训，提升农业劳动力素质，按国家粮情合理安排粮食消费，多管齐下提高种粮效益，增加农民收入。

　　近年来，我国粮食生产发展和供需形势较好，为改革发展稳定全局奠定了良好的基础。随着工业化和城镇化的推进，我国粮食安全面临一些新情况和新问题。如何在新时期既保证城镇化道路的稳步发展，又使粮食生产顺利进行，成为具有重要研究价值的课题。

　　一、推进城镇化对我国粮食安全带来的影响

　　(一)耕地数量减少，质量下降

　　据国土资源部发布的《2013中国国土资源公报》，截至2012年底，全国共有农用地646亿公顷。其中，耕地1.35亿公顷(20.27亿亩)，林地2.53亿公顷，牧草地2.20亿公顷。但人口基数大，人均耕地仅1.52亩，远不及世界人均水平的3.38亩，还有退耕还林、还草和休养生息的耕地，受不同程度污染不宜耕种的耕地，全国适宜稳定利用的耕地为18亿亩多,13亿人的饭碗就出自这些耕地。随着城镇化的快速推进，城镇建设用地不断扩大，大量耕地和基本农田被占用，耕地迅速减少。有关研究资料显示，城镇化水平每提高1个百分点，耕地相应减少650万亩左右。

　　城镇化的快速发展也使环境问题也更加突出，直接影响耕地质量。我国近20010的耕地受工业“三废”污染和农药污染严重，这导致每年有数百万亩耕地减产甚至绝收。为了发展地方经济，一些地方政府在城镇扩大、新城建造中往往会占据大量优质土地以吸引投资者。虽然实施了“占一补一”和“先补后占”的占补平衡用地政策，通过垦荒、改造补充耕地，但大量优质耕地被地力条件不佳、灌排设施不完善的土地置换，熟地变生地，这种“占优补劣”的结果导致高质量农地数量持续减少。与此同时，农村中还存在大量耕地浪费现象。

　　(二)农业劳动力数量减少，素质降低

　　在城镇化过程中，大量农村有知识、有文化的青壮年劳动力纷纷向非农产业及城市转移，农业劳动力结构不合理、素质下降，造成农业主体弱化及农村劳动力短缺，加大了农业新技术、新机械、新方法的推广难度，阻碍了农业生产现代化的推进。中央农广校的抽样调查表明，对种植业生产过程中最常见的良种、化肥、农药的基本知识和技能，仅有1/3左右的留守农民能够“知道一些”。农业劳动力短缺致一些地方无人种粮，不会科学种粮，严重影响粮食生产的发展。

　　(三)工业用水急增，挤占农业用水

　　我国人均淡水资源仅为世界平均水平的27%,水资源和耕地的时空分布错位：长江流域及以南地区耕地仅占全国的35%，而水资源却高达81%。水资源紧缺是影响我国农业可持续发展的主要问题之一。随着城镇化陕速发展和城镇数量的不断增加，居民生活用水和工业用水急剧增长，严重挤占农业用水。《全国水资源综合规划》提出，到2030年城镇和农村配置水量的比例由现状的31:69调整到37:63。大量水资源“农转非”，造成农业灌溉用水不足，影响粮食产量。同时，城镇化发展过程中一些城镇因追求局部利益，对环保法规视而不见，许多企业大量污水经简单处理就地排放，或未经处理偷排，水污染事件时有发生，减少了可用水资源。

　　(四)人口与粮食消耗增加

　　到2020年，按照全国人口年均增长率约0.5%的增速，总人口估计约为14亿人左右，城镇化率约为65%和城镇人口约9亿人计算，我国城乡居民直接消费的口粮和间接消费的饲料粮可能超过6亿吨，再加上种子用粮、工业用粮和生产加工流通环节等不可避免的损耗，粮食消费和消耗总量可能接近8亿吨。

　　从人均粮食消耗看，目前，我国人均消费粮食为395公斤，到2020年按14.3亿人口、人均消费410-415公斤计算，总需求量将达到5850～5920亿公斤(包括直接食用、饲料、工业、种子用粮)。现在每年进入城市的农村人口达到5千万人，按每人每年需要300公斤粮食计算，一年则为150亿公斤，农业人口向城镇人口转化使粮食生产者变成了消费者。随着饮食结构的调整，每人每年还需要多消耗40公斤粮食用于转化成肉、蛋、奶等高级食材。粮食刚性需求量不断增大，加上总人口的自然增长，未来很长一段时间内口粮消费总量在粮食总消费量中的比重仍会持续增加。

　　(五)粮食生产效益下降

　　近年来，由于化肥、农药、农用柴油等农业生产资料价格上涨和人工成本上升，农民种粮成本大幅增加，收入呈逐年下降趋势。据河南省地方经济社会调查队对该省40个县(市、区)120个乡镇600个农户的小麦生产成本调查,2013年，种植每亩小麦的生产成本为580.5元，比上年增长7.6%。其中，物资费用为246.2元，比上年增9.0%：生产服务支出148.3元，比上年增10.9%：人工成本186.0元，比上年增3.4%。生产成本各要素全面上涨，加速了小麦生产成本的提升，2013年生产成本增长幅度比2012年提高了1个百分点。2013年河南省夏粮平均亩产为399.9公斤，依照2013年小麦最低平均收购价每公斤2.24元匡算，农民种植每亩小麦的总收人为895.8元，比上年增力口88.3元，增长10.9%，扣除580.5元的生产成本再加上46元种粮补贴后，种植每亩小麦的收益是361.3元。按照调查结果每户种植5.2亩小麦计算，2013年河南农民户均种植小麦的生产收益仅为1879元，而2012年全国农民工月均工资为2290元②。种粮收入对农民收入的贡献极小，导致农民种粮积极性下降。

　　二、推进粮食安全的保障措施

　　(一)正确处理城镇化与粮食安全的关系，确保耕地数量和质量

　　充分考虑国家耕地资源、淡水资源对城镇化的支撑能力，以确保国家粮食安全为基本前提，坚持严格的耕地保护制度和节约用地制度，坚持严格的淡水管理和使用制度。建立“基本种粮保护区”制度，走节约耕地的发展道路。城镇化进程必须有序进行，对农村人口向城市转移应做好规划，减少盲目性，确保农村劳动力的数量和质量。促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展，特别是粮食主产区城镇化发展应结合实际，以小城镇、中心镇为重点，坚持城乡统筹、以城带乡，坚持产城互动、相互促进。坚持生态文明，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，尽可能减少对自然的干扰和损害，坚持城镇建设、农业基本建设和农村生态建设相结合。

　　强化管控性保护，严格落实耕地保护目标责任，将耕地保护绩效纳入地方经济发展综合评价指标体系和干部考核体系，城镇化要优先利用荒地，尽量不占或少占耕地，确保耕地面积不低于18亿亩警戒线。建立国家层面耕地质量动态监测系统，形成相关评价标准，完善耕地质量保护与建设相关制度，最终实现对耕地质量的全面监测。不仅要落实基本农田的位置和范围，还需建立“基本种粮保护区”制度，出台限制土地抛荒政策。通过立法明确耕地流转不得改变用途，不得危害粮食安全，加大对流转后土地利用方向的监督和管理，对改变耕地用途的要及时制止或收回承包地。建议国家按各地征收土地出让金总额的10%提取粮食生产土地补偿基金，通过横向财政转移支付，用于粮食主产区耕地改造和垦荒增补耕地。在严格落实耕地先补后占前提下严控污染，推广绿色农业，增加土地的有机质，减少化肥与农药的使用，改善耕地质量，提高土壤肥力。

　　(二)加强农业劳动力培训

　　针对不同农民实行免费分类教育培训。一是农村实用技术培训，包括高产优质小麦、水稻、玉米新品种、高产高效种养技术、防灾减灾技术、节本增效技术、农机新技术、节水灌溉技术、农作物病虫害防治技术、农产品产地初加工技术等，提高农民农业生产水平和产业发展能力。二是市场信息获取、营销方法培训。要充分利用广播、电视、互联网等媒体手段和农业科技直通车、宣传栏等，对农民进行市场信息获取、营销方法培训，提升农民获取信息、利用信息的自觉性、主动性。

　　(三)加强水资源综合管理，节约粮食

　　1.保水节水。一是建设高效节水防污的城镇化模式。严格执行国家有关环境保护法律和法规，控制污染工业生产。二是建立节水型农业生产体系。积极发展节水灌溉工程，推广节水技术，更新节水器具，改造和整治灌区及输水渠道，制定和完善科学的用水定额及指标评价体系：采用有效的科技和经济手段实现水资源的优化配置，提高水资源利用率，促进水资源的供需平衡。三是提高全民保护水资源的意识，形成保水、节水的良好风气。

　　2.节约用粮。把节约用粮作为一项长期工作抓好，加强宣传教育，使城乡人民都节约用粮。杜绝粮食收割物流、储运中“跑冒滴漏”现象，引导农户科学保粮，从国家粮食安全的角度制定代农储粮补贴政策，建立新的储粮机制，国有粮食收储企业要积极开展代农储粮业务，帮助农户将自储粮保管好、运作好，解决农户储粮的后顾之忧。从政策上鼓励节约用粮，提倡工业用粮节约代用，各部门都要进一步加强粮食管理，采取各种必要的手段，促进粮食科学、合理的使用。

　　(四)提高种粮效益，增加农民收入

　　1.通过科学种田、科技创新来提高粮食的单产和品质。大力推广优质专用粮食品种，以国家良种补贴项目为契机，积极引导农户购买高产优质新品种。加快中低产田土地改造，扩大高产稳产田土面积，建立土壤培肥技术体系，促使耕地用养平衡和肥料资源优化配置，提高土地单位面积的产量和质量。充分利用广播、电视、组织现场观摩等手段，宣传推介科学技术和科研成果，引导农民自觉应用先进科技。

　　2.促进土地流转，规模化经营。加快制定和修改相关的法规，明晰农地产权制度，稳定“农心”，加快耕地流转，便于规模经营。明确流转方式，制定操作细则。对转出土地的农户按租期长短实行阶梯补助，出租时间越长，则单位土地面积的补助越高。对种粮大户(承租户)提供低息贷款，按种植面积和出售粮食数量进行补贴。重视农地保护，农地农用，不准弃耕、劣耕及在耕地上建造房屋，确保耕地在流转过程中不改变用途。通过耕地流转，促进农村土地向种田能手集中，提高粮食生产的集约化水平。

　　3.完善粮食价格机制。粮食价格机制应做到使粮价稳中有升，使农民的收益得到保障，确保农民通过种粮得到实惠。根据粮农劳动付出情况，健全我国粮食最低保护价政策体系，建立种粮收益与务工收益、种粮收益与经济作物收益、种粮收益与农资价格挂钩的联动机制，在充分考虑种粮综合成本和核定合理比较效益的前提下，逐步完善定价机制，提高粮食最低收购价格，确保种粮农民合理的收益。

　　4.建立粮食主产区利益补偿机制。要建立新型粮食直补基金。其资金来源：一是将现行的粮食直补资金从粮食风险基金中分离出来，提高直补资金份额，纳入新型粮食直补基金。二是整合国家用于良种补贴、农机具购置补贴和农资综合补贴的资金来源，纳入新型粮食直补基金。三是吸纳销区商品粮调销补偿金。形成合力，并加大补贴总量，直接补偿给种粮农民。提高补贴标准，使得农民种粮的收益不低于从事经济作物种植所获得的收益，扶持粮食主产区粮食加工企业。优先考虑粮食主产区的有利条件和鼓励粮食主产区增收的需要，在政策上给予倾斜，薪上项目、新建粮食加工企业，原则上就近在粮食主产区设立。支持粮食主产区拉长粮食产业链条，提高附加值，加大农业增值收入。要坚持工业反哺农业。一是向销区征收粮食调入补偿金或新辟一种税赋，统一从粮食调入省征收，根据粮食销区调入的粮食数量收取一定的补偿金。把商品粮调销补偿金作为专项转移支付基金与粮食直补基金合并，支持主产区。二是中央统筹产销两区“互帮结对”，实现互利共赢。粮食销区和主产区实行对口援建，帮助主产区进行农田基础设施建设、低产田的改造、道路的修建、农民科技培训等，国家每年对援建进展情况监督、检查、评比。三是限制销区进口粮食数量，对进口农产品征收差价税，防止农产品过剩，财政支出激增。

　　参考文献：

　　(1]李国祥，实施好新形势下的国家粮食安全战略[JlI中国经贸导刊，2014(13).

　　[2]尹成杰.新型城镇化与国家粮食安全.农村工作通讯，2013(18).

　　[3]曹茸、刘远，为现代农业建设培育核心主体——访新型职业农民培育专家咨询组组长、中央农广校常务副校长王守聪[J].云南农业，2013(07).

　　[4]姜长云，中国粮食安全的现状与前景[Jl.经济研究参考，2012(40).

　　[5]贾贵浩.构建主产区粮食生产保障体系的路径[Jl.宏观经济管理，2013 (10).

　　[6]贾贵浩.城镇化背景下粮食主产区利益动态补偿问题研究[J].宏观经济研究，2013 (12).

　　注释：

　　①数据来自国土资源部发布《2013中国国土资源公报》，《中国国土资源报》，2014年4月28日。

　　②数据来自《2013年河南小麦生产成本及收益调查报告》一文。

来源：中国改革论坛网 作者：贾贵浩