中央一号文件提出，“完善粮食等重要农产品价格形成机制”；“继续坚持市场定价原则，探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，逐步建立农产品目标价格制度，在市场价格过高时补贴低收入消费者，在市场价格低于目标价格时按差价补贴生产者，切实保证农民收益”；要求“2014年，启动东北和内蒙古大豆、新疆棉花目标价格补贴试点”。 按照中央一号文件精神，今后我国将按照市场定价、价补分离原则，推进完善粮食等重要农产品的价格形成机制。逐步建立目标价格制度。所谓目标价格补贴，指政府事先确定农产品的目标价格，当该农产品实际市场价格低于目标价格时，政府按照两者之间的差价补贴农产品生产者，保证其基本收益；若该农产品实际市场价格高于目标价格，则不需启动目标价格补贴政策。
那么，为什么要探索建立农产品目标价格制度？新世纪以来，我国实施最低收购价和临时收储等农产品价格支持政策，一方面，对有效调动农民种粮积极性，实现粮食产量“十连增”、农民增收“十连快”，增强粮食调控能力、维护市场稳定发挥了关键作用。另一方面，也逐步显现出一系列新问题新矛盾，尤其在国内外环境出现重要变化的新形势下，现有支持政策正面临越来越严峻的挑战。
首先，农产品价格形成机制扭曲，市场作用未能有效发挥。如2008年以来，国家连续6年提高粮食最低收购价格，有效调动了农民种粮积极性，扩大了农民的种粮收入，但另一方面也使粮食市场价格“托底”信号显著，粮价“只涨不跌”预期增强，粮食价格形成机制及市场价格信号被扭曲，一定程度上使粮食市场呈“政策化”趋向。
其次，国内外农产品价格倒挂，进口压力日益加大。在最低收购价和临储政策的支持下，目前国内稻谷、小麦、玉米、大豆、棉花等主要农产品价格均已接近或高于国际市场价格。若今后国内价格继续上涨，国内外价格倒挂有可能进一步扩大，将使国内市场面临巨大的进口压力。如棉花、食糖等已经形成“国内增产—国家增储—进口增加—国家再增储”的不利局面，既增加了财政负担，也影响了政策实施效果。
第三，农业资源环境形势严峻，农业可持续发展面临挑战。最低收购价和临时收储等政策在有效调动农民种粮积极性、促进粮食增产的同时，也导致出现土壤退化、地下水超采、化肥农药超量使用、农业面源污染等突出环境问题，农业可持续发展面临巨大挑战。
实施目标价格，使农产品价格形成与政府补贴脱钩，既能有效调动农民生产积极性，又能减少对市场的扭曲，有利于发挥市场配置资源决定性作用，是今后我国农产品支持补贴政策调整的基本方向。
从政策操作看，目标价格与最低收购价和临时收储价格不同，并不直接对市场价格产生影响，主要起对农民的价格信号引导作用。当农产品市场价格低于目标价格时，农民仍按市场价格随行就市自由销售，二者之间的差价由政府依据其种植面积和平均单产进行补贴，这样既能调动农民生产积极性，有效保障生产者基本收益，也能发挥市场调节农产品供求的重要作用，减少市场扭曲，遏制农业资源过度开发势头。同时，还能调动各类市场主体积极性，减轻政府收储压力。
中央决定在2014年对东北和内蒙古大豆、新疆棉花进行目标价格补贴试点，体现了“试点先行、稳步推进”的改革策略。亦即，通过对目前矛盾比较突出的大豆、棉花试点，探索实施方法、积累操作经验，再稳步推广到其他重点农产品品种，
具体在政策操作设计时，既可考虑按种植面积、产量给予农民补贴，也可按照销售量进行补贴。基本原则是，必须尽可能减少对市场的扭曲，防止政策实施从生产支持演化为收入支持，保持政策的有效性和持续性；补贴水平要合理适度，既保障生产者基本收益，又要政府财政支出能够承受；实施办法须方便可行，既要保证政策的指向性和精准性，也要具有可操作性，群众能够理解接受，逐步形成指向明确、影响精准、操作方便、效果显著的目标价格补贴制度。（作者：国务院发展研究中心研究员 程国强）
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