摘要:正是在这样的大变革时期，对于不同用途的土地的各种权利的纷争也显得格外激烈。如何解决中国的土地问题，不仅将影响中国城镇化进程的最终走向，也是破解伴随城镇化过程产生的农民工、小产权房等问题的关键，还有与此不能分离的粮食安全、农业现代化、社会保障机制等诸多

　　中国的城镇化进程，实质是土地利用的重构过程，在此过程中不同群体的利益分配也将紧紧围绕于土地。

　　正是在这样的大变革时期，对于不同用途的土地的各种权利的纷争也显得格外激烈。如何解决中国的土地问题，不仅将影响中国城镇化进程的最终走向，也是破解伴随城镇化过程产生的农民工、小产权房等问题的关键，还有与此不能分离的粮食安全、农业现代化、社会保障机制等诸多问题。

　　在刚刚落幕的中央农村工作会议上，确保我国粮食安全成为未来农村工作的核心。同时还提出，坚持农村土地农民集体所有是坚持农村基本经营制度的“魂”。对于受到广泛关注的城镇化进程中农民工市民化的问题，会议作出明确要求：到2020年，要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇、约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造、约1亿人口在中西部地区的城镇化。

　　可以说，这些问题的提出都与土地资源的分配和利用息息相关，然而，在中国土地管理体系尚显粗放，还有着较大权力寻租空间的背景下，保证18亿亩耕地红线，确保国家粮食安全的目标面临着怎样的风险？虽然本次会议再次明确了农村土地集体所有制的地位，但在顶层制度设计上又可能迎来怎样的政策走向？此外，农民工作为连接乡村与城市的巨大社会群体，未来应如何享受城镇化带来的巨大经济和社会红利？

　　对此，凤凰网城市邀请著名经济学家、东南大学经济管理学院名誉院长华生进行阐述和分析。华生先生在不久前出版的着作《城镇化转型与土地陷阱》中指出，目前城市化转型面临的问题已不再是“农村、农民、农业”的老三农问题，而是“农地流转、农民离乡务工、农地非农用”的新三农问题。

　　华生认为，要保护务农农民的土地权益，通过确权逐渐实现农地私有化。对于城郊农民的土地增值收益要合理分配。同时要突破户籍限制为进城的农民工提供保障房的供给，从而使得城镇化带来的红利真正用于城镇化的主体身上。

　　土地规模经营涉及三个前提

　　凤凰网城市：中央经济工作会议、中央农村工作会议都将粮食安全作为首要任务来提出。现实的情况是，我国粮食生产突破6亿吨，实现了“十连增”，但随着中国城镇化进程的加快，不仅粮食自给率逐渐下降，同时东部发达地区对外省粮食供给的依赖性越来越高。这不禁让人产生这样一种担忧，粮食安全是否会成为制约中国城镇化健康发展的重要因素。

　　华生：应该说在过去，粮食问题是制约中国城市化的瓶颈。改革开放以前，城市化发展不起来的一个重要原因就是粮食。农副产品不够，就无法支撑城市人口的增长。

　　在土地承包制实行之后，应该说中国突破了粮食制约的瓶颈，再加上这些年农业技术的提高，粮食对中国城市化、工业化的制约，应该说弹性是比较大的。

　　但是，同时要看到，中国目前保粮食、保耕地局面的严峻性丝毫没有减退。

　　一是我们不知不觉已经越来越依赖国际市场的粮食和肉类。由于我国农副产品进口量逐渐增大，有人算过账，除去我们的18亿亩耕地，在国外还有7到8亿亩耕地相当于在供给中国人吃喝。这种情况在平时不明显，而一旦国际上出现特别情况，比如摩擦甚至战争，我们对国际市场中粮食的依赖性过高的问题就会凸显出来，并直接威胁国家安全。

　　第二，我国粮食总产量在增加，耕地面积却不断减少，特别是优质良田在减少。只是由于农业技术水平的提高，另外是依靠对土地的过度利用，不断榨取地力来维持的。过去一亩地产三四百斤粮食就不错了，现在都是吨制田，大量的化肥催生更高亩产。这带来的负面后果一是土地能力的衰退，二是粮食质量的降低。因此，总的来看，绷在中国头上的粮食弦依然很紧。

　　凤凰网城市：所以在这个语境下，我们看到中国希望通过农业的产业化经营来实现生产效率的提高并带来更多的劳动剩余人口。其中的路径之一是利用农地流转进行规模化经营。在您看来，中国目前是否具备这样的条件？

　　华生：适度的规模经营是必然趋势也是对农业现代化的基本要求。但其中涉及到三个前提。

　　一是人口和土地数量决定了中国不可能走美国式的农场经营。可以算一笔帐，假如中国的城市化最终到了90%，人口进入高峰期达到14-15亿，并且耕地面积没有进一步减少，维持在18亿亩，一个农民可耕地面积最多也就10多亩，一个家庭不会超过50亩。所以，一定要尊重客观规律和实际情况，避免将土地流转变成大跃进式的运动。

　　二是在主要粮食作物耕种上要保证家庭经营的主体地位。在美国，即使一个农场几千亩地，也依然是家庭经营。这是因为家庭经营在农业生产上具有特殊优势，这是其生产特点决定的。

　　第三，要以人口的城市化为保障。城市需要接纳新增加的劳动剩余人口，不仅是工作岗位的提供，还包括市民化待遇，比如城市社会保险和保障房权利，否则会带来巨大的社会不安定因素。

　　农地私有已经在进行

　　凤凰网城市：由您的观点可以看到，当今农业和粮食问题和中国的城镇化进程已成为息息相关、不可分割的共同体。您在着作《城市化转型与土地陷阱》中也谈到，中国的新三农问题是“农地流转、农民离乡务工、农地非农用”。而城镇化作为中国土地利用结构大调整的一个阶段，土地使用权力的重构将成为至关重要的问题。对于农民而言，土地是最大的财富，在您看来，随着十八届三中全会、中央城镇化会议、中央农村工作会议的召开，农民在土地上的权益将迎来怎样的改变？

　华生：首先我们要将中国的农民进行划分。一是在广大农村还进行农业劳动的农民。二是城市郊区的农民，三是进城务工的农民。

　　对于第一类农民，我在书中也谈到了，联产承包责任制解决了耕者有其田的问题。免除农业税解决农村过高的税负问题。下面面对的，就是如何致富。

　　农村土地是集体所有制，但目前的集体所有制已经不能为农村经济带来制度红利，并且由于权利的模糊性带来很多额外成本。什么所有权、承包权、经营权越说越复杂，越来越说不清楚。

　　从我们今天的政策走向来看，实际上正在加速推进农地私有化。“增人不增地，减人不减地”，意思就是家里人死了，地也拿不回来，生了孩子也不再分地，因为地已经分完了。这实质上其实就是农地私有。由于现代社会真正农地农有农用发不了大财，农地私有并不可怕。

　　包括现在正在做的一些事情，比如土地颁证确权，意思就是进一步把土地与农户的关系固定化、法律化，也就私有化。事实上，从中央也好，从学界支持的人也好，也从未想过确权完再拿回来重新分。从这个意义上讲，农地的私有化已在进行，也是必然趋势。

　　第二，对于城郊农民的土地权利一定要限制。他们的土地增值收益最大，但拿到这笔钱他们不会去搞基础建设，也不会去建保障房。大量小产权房的存在破坏了城市规划和布局。他们只占中国农民数量很小的比例，却分享了大部分的土地增值收益，这是否是对身在边远农村广大农民的不公平？并且随着城镇化的进行，他们逐渐市民化，也不能再被称为农民。现在很多为农民呼吁土地权利的人实际上就是拿这部分人说事，真正身处广大农村的人的土地财富则不会出现大幅的提升。

　　第三，对于进程务工的农民，也就是农民工。他们是城镇化的主力军，希望能在就业的地方安居下来，融入这个城市。如果将土地增值收益都给了城郊的原住民，对于这部分人而言，融入城市的困难就更大了。因此，应将郊区土地的溢价收益拿出一部分用来进行保障房建设，解决农民工的基本居住问题。

　　保障房供给应增加数量减少单位面积

　　凤凰网城市：正如您所言，我们看到的现状是中国的大中型城市对外来人口的市民化缺乏足够的宽容度。您在书中也提到，外来人口进入城市一是就业，二是住房。尤其是住房问题，前不久北京的“井底人”事件，以及此前城中村改造、群租房清理暴露出的诸多社会矛盾皆由此而来，您是如何看待的？

　　华生：检验一个城市包容性的关键，要看绝大多数生活在这里的人是不是有一个安居之所。尤其对于中国这样的发展中国家，能否向发达国家演变实现跨越式发展，人有所居是一个重要的检验标准。

　　日本、韩国、台湾二战之后从中等收入国家变为高收入国家，我在书中也提到了，主要原因之一是他们将大部分农村人口转变为城市人口，并且在融入城市过程中没有出现贫民窟。

　　而在拉美、南亚一些国家都出现大规模贫民窟，并且最终没能迈入发达国家行列。这对我们是非常有启发的。

　　凤凰网城市：但中国的城市决策者从来不承认大规模贫民窟的存在。并且在保障房供应不足的情况下，事实上扮演廉租房角色的城中村住房和群租房也遭到大规模的集中清理，这无疑让外来务工者更难有安居之所。而在集聚经济如此发达的香港，也允许“笼屋”等群租房的存在，政府更会主动帮助缓解这些群租房的安全和消防隐患。

　　华生：这个问题恐怕不是那么简单。目前有两种认识，一是在不能提供足够廉租房的情况下允许贫民窟的发展。二是不允许贫民窟的发展，将其控制在小规模或萌芽状态。这种控制，显然会有一些强制甚至缺乏人道的手段。但你不能说，发展贫民窟就是更人道的做法。

　　贫民窟的蔓延会带来两个后果。一是任其扩展，将占用更多的城市公共用地，马路、绿地、公园等，越来越多的违法搭建破坏了城市的整体规划，一旦形成规模，再想清理则要付出更大的经济和社会代价。第二，贫民窟的生存环境恶劣，安全隐患多，城市犯罪率也同贫民窟规模成正相关，对城市安全形成很大威胁，这也是拉美一些国家为我们提供的教训。

　　因此，对于城市主政者而言，最根本的解决办法还是增加保障房的供给力度并改革和完善分配方式，从根本消除产生贫民窟的土壤。

　　凤凰网城市：但我们看到的现实是，保障房供给往往和户籍挂钩。并且，随着十八届三中全会和中央城镇化会议强调严格限制特大城市规模，主要集中在大城市的外来务工人口可能更难分享到城镇化带来的红利了。

　　华生：这里存在两个问题。一是刚才你谈到的，保障房的分配应打破户籍障碍。尤其对于那些常年生活在城市并有稳定工作的人而言，应该获得保障房的权利。本次中央城镇化会议也提出，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务，就是这个意思。

　　第二，中国的保障房供给量小，单位面积却过大。时常会看到90平米、100多平米的保障房，那还叫保障房吗？中国不具备这样的条件。实际上到处搞的都是福利房甚至特权房。我们是不是应该大楼、大广场少搞一些，城市居民是不是应该稍微吧自己的福利削减一点，来解决在这个城市生活的每个人有一个基本的住宿条件。比如在韩国直至2000年，一个人的保障房居住面积标准是12平米，两个人20平米3个人是29平米，标准很低，这样才能保证人们有个体面的正规居所，并且能够覆盖到社会绝大多数人。

　　所以，整体来看，我们对过去城市化带来的红利分配得非常不合理，土地增值的红利没能让城市化的主体享受到。而改革，就是让红利重新回归于外来务工人员这个城镇化的增量主体，这才是中国城镇化迈向健康发展的基本方向。

来源：中国乡村发现