我国现行土地制度为何非改不可？

　　十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，要“健全城乡发展一体化体制机制”，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。《决定》提出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。今天，我们就来聚焦这一系列的政策会给农民生活带来什么样的变化，新一轮农村改革如何破题。请问三位嘉宾，我国现行的土地制度的弊端是什么，在运行过程中对经济社会又产生了什么样的影响？突出矛盾都有哪些？

　　童代志：现行土地制度弊端导致社会矛盾多发

　　城乡土地二元结构是现行土地制度最大的弊端。具体来讲有三方面。第一，没有把集体土地和国有土地赋予同等的法律地位。第二，集体所有权的权能不完全，只有占有和使用权利，没有充分体现收益和处分的权利。第三，农村土地还没有形成一个可以进入市场交易的有机运行机制。此外，农村还普遍存在“空心村”现象。城镇化和工业化之后，农民都进入城镇了，农民的建设用地怎么办？现在土地的闲置浪费现象比较普遍。

　　徐旭忠：征地拆迁矛盾占基层上访量一半

　　我们在基层调研时发现，过去的十多年，我国的工业化、城镇化速度非常快，对土地需求日益增加，在各地大批大量的征用农民土地造成一系列的社会矛盾。目前土地管理法中对农民征地拆迁的补偿相对还是比较低，更多的是被政府或者开发商占去了，农民的收益是比较少的，所以引发了很多社会矛盾。一些基层为了应付这些矛盾，有的耗费了大量人力物力。我们在调研时了解到，由于征地拆迁造成的上访占基层上访量的一半，这对社会稳定造成很大影响。

　　刘守英：现行土地制度非改不可 四大突破点

　　现在这套土地制度出现了一些弊端，确实到了非改不可的时候。十八届三中全会也是应对目前土地制度在运行中的这些问题提出来的改革路径，主要突破点体现在四个方面：第一，要改变现在城市国有土地和农村集体建设用地这两种土地进入市场不平等的格局。就是说国有建设用地就是一个管道，政府征收农民土地之后，政府独家出让给用地者，这导致政府和农民之间的利益矛盾。第二，同地同价同权，也就是说国有建设用地可以租赁、转让、抵押，未来集体经营性建设用地就是同地同权，也就是说国有建设用地现在有什么权利，未来集体建设用地也有什么权利，这样在权利上也实现了赋权的平等。第三，增值收益的分配。集体经营性建设用地如果不能进入市场，农民就不可能分享土地在城镇化进程中的增值收益，十八届三中全会对增值收益的分配机制也提出了改革路径。第四，农村集体建设用地大量闲置的重要原因就是没有市场通道。实际上集体经营性建设用地有了进入市场的规则和平台，有了价格形成的机制，未来集体经营性建设用地就可以进入市场，这样就可以提高土地利用效率，也增加了农民财产收入的渠道。我觉得改革的价值是有革命性的。

　　为什么提“农村集体经营性建设用地同权同价”？

　　改革开放以来，以实行家庭联产承包责任制、土地拍卖制度等为代表的土地改革，解放了农村生产力，推动了城镇化的发展。然而，我国目前的二元化土地管理结构弊端不断凸显，难以适应新型城镇化建设的要求。同时，农民并没有充分享受到土地转让和升值带来的权益，土地财政问题也日益突出。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

　　刘守英：能否通过市场配置土地资源非常重要

　　十八届三中全会《决定》的主线就是市场在资源配置中起决定性作用。为什么把建立城乡统一的建设用地市场放在这个主线里来写，非常重要的原因就是未来如何通过市场来配置土地资源，实际上对整个《决定》能否真正实现市场在资源配置中起决定性作用非常重要。

　　将建立城乡统一建设用地市场放到建立开放有序市场的大篇章里

　　第二个原因就是农民如何分享城镇化、工业化的成果，核心就是土地的利益如何让农民分享，而现在的这套土地权利安排制度实际上是不利于农民分享土地在城市化进程中增值收益成果的。所以这次《决定》将建立城乡统一的建设用地市场放到整个建立开放有序市场的大篇章里来写，是非常有意义的，就是解决下一轮经济发展过程中如何市场配置资源，提高土地利用效益，增加农民的财产性收入。

　　重庆推行“地票”制度的实践与启示

　　2008年12月4日，作为全国统筹城乡综合配套改革试验区的重庆市，经国务院批准，成立了全国首个农村土地交易所——重庆农村土地交易所。童代志就是这样一位身处改革第一线的实践者。请童总介绍一下重庆推行“地票”制度的具体做法以及现在的进展情况。

　　童代志：“地票”推行5年为农村输送200多亿元

　　重庆在2007年作为国家城乡统一建设用地的试点，我们在探索怎样统筹城乡土地利用就提出要创新农村闲置废弃建设用地的利用途径，提出了开展“地票”交易实验。这也得到国土资源部以及国务院相关部门的支持和认可。在相关部门的支持和领导下，应该说取得了一定的进展，我们探索实验有序进行。我们之所以要搞“地票”实验，其目的就是要统筹城乡土地利用，要盘活农村闲置废弃的建设用地。第二个做法，我们主要对农村的闲置废弃建设用地进行复垦，复垦指标进行公开交易，交易之后的收益归原来的复垦农户，交易后形成的指标就形成地票，地票就可以在重庆市符合城乡规划区内的新增建设用地转用使用。这是一个基本的原理和做法。在这五年，我们总共交易了12.8万亩土地，成交金额是261亿多元，应该说为“三农”以城补乡的方式输送了200多个亿的资金到农村，到农民，到农户。这是地票开展的目前情况。

　　“地票”制度遵循的几条底线

　　在改革过程中还有一个底线收益。一是我们坚持了耕地保护这条红线，所以我们将复垦为耕地形成的指标来交易。二是要维护农民的权益。我们在地票改革当中，尊重农民主体，复垦是农民，收益是归农民，我们通过直拨这种方式保证价款能到农民手里。三是要考虑生态环境、生态安全。不是哪里的地都能复垦，实际上我们也是按照重庆市的五大功能区建设实施，重点是在生态需要保护的地区，这些地区是生产地票的来源。

　　“地票”推动金融下乡 激活农村金融

　　另外就是对金融下乡起到很好的作用。我们都说金融要支持“三农”，怎么支持？我们通过地票，首先在这个运行过程中解决了农村建设用地复垦资金来源问题，现在重庆市可以通过复垦项目立项，备案以后可以融资，银行是支持的。包括我们在金融改革当中提到，农村的资金主要要用于农村。对农村的支持，涉及到土地，包括承包经营权的担保抵押，包括审慎推进农民住房的担保抵押转让，这些方向都有体现。

　　徐旭忠：“地票”在生态扶贫搬迁中发挥重要作用

　　重庆市实施了一个政策，就是对高山贫困人口实行高山生态扶贫搬迁，而地票恰恰在搬迁当中发挥了很重要的作用。为什么这样说呢？我曾经到一个农户家去，他从高山上搬下来，整个房屋建设大概是占地90平方米的农房，整个花费的资金是17万多，这其中他得到很多补贴，比如扶贫方面的，包括农村危旧房改造方面的一些补贴。但是中间最大的一个补贴是什么呢？就是地票。他原来宅基地面积比较大，将近一亩，通过中间差就形成地票，然后他到农村土地交易所进行交易，形成这部分收益，全部返回给村集体和老百姓，其中老百姓占85%，应该说大部分都归老百姓。那户老百姓在地票的收益上就获得将近8万块钱，再加上其他补贴，他自己掏了不到9万块钱就从高山上搬下来了。

　　“地票”推动重庆户籍制度改革

　　重庆正在推进城乡统筹，特别是户籍制度改革，我在江津调研时，遇到一个农民，他进城打工十多年了，实际上就是一个准市民了，但是他没有城市户口，农村宅基地基本上也废弃了。很多房子由于长年风吹日晒，没人住，价值就非常低了。后来通过地票复垦，这户人家也获得城镇户口了，他也获得了大概9万多块钱的地票收益。我在采访时了解到，他在城区买了一套商品房，大概20多万，地票方面的收益也补贴了他部分商品房的价款。老百姓实实在在的得到了一些财产性的收入。

　　集体经营性建设用地怎么入市？

　　这次《决定》当中把集体经营性建设用地通道已经打开了，未来怎么进入市场？让集体土地享有跟国有土地一样的地位，在具体操作中应该遵循什么样的原则？网友在新华网发展论坛上提问，现在农村集体土地都可以入市吗？农民的宅基地可以自由买卖吗？

　　刘守英：土地进入市场的规则决定改革成败

　　这个可能是《决定》出来以后下一步怎么样贯彻落实土地制度改革的问题。尤其是集体经营性建设用地怎么进入市场？这一套规则的建立可能决定改革的成败。这其中，首先面临的问题就是集体经营性建设用地的界定和已经进入市场又是处于经营状态的存量集体建设用地怎么解决？

制度的完善比头脑的热度更重要

　　下一步还要探索的就是，第一，对权属必须要清楚。进入市场的集体建设用地如果不确权，权属不明确，非常麻烦。第二，要把这些集体建设用地纳入规划。这样不符合规划和用途管制的集体建设用地要进入市场，就不行，管制会更严。第三，建市场交易平台。就是集体建设用地进市场不能再偷偷摸摸几个人搞，要到交易市场上去。交易平台有什么好处呢？防止少数人犯错误，同时也真正让集体建设用地的价值让大家分享。第四，机制定价体系。按什么规则来进市场呢？未来集体建设用地体系、地价体系要完善。还有就是税收，集体建设用地允许进市场，那么集体建设用地价值有一部分就要回到社会，不是说你的地，拿来去租，去转让，所有钱都是你的，这也是不公平的，要通过一部分税收回到国库里，解决整个社会利益分配的问题。有关部门和地方政府在推进集体建设用地进市场的过程中，制度的完善比头脑的热度还要重要，要不然我们就会适得其反。

　　入市限制条件首先是符合规划和用途管制

　　农村集体土地都可以入市吗？这个问题现在问得最多，争议也最大，也是被误解最大的一块。首先十八届三中全会的《决定》里明确提出集体经营性建设用地进入市场，而不是指的所有用地，你家这块地，你想弄个企业，你想租给人家，不是这样的。是什么原因造成误解呢？土地的属性有别于其他资源资产，非常重要的一方面就是规划和用途管制，就是你不符合规划和用途管制，这个土地就不可能越出土地属性使用。第二，集体建设用地具体指的是什么呢？是经营性建设用地，不是所有的集体建设用地都可以入市。

　　土地增值收益应当怎么分？

　　三中全会《决定》出炉以后，有关城乡统一建设用地市场的话题成为了专家和媒体讨论的热点。我们看到非常多的人关心，农民作为集体经济组织成员，毫无疑问是这一轮改革的主角。政策制定的初衷一定是要保证让农民享受到土地增值的收益，保证和实现法律赋予农民的财产权利，那如何做到呢？随着社会经济的快速发展，土地增值空间受到越来越多的人关注，带来的另一方面问题就是，面对这样的一块“蛋糕”，谁都想来“切一刀”。请问刘研究员，土地增值收益要考虑哪些因素？应该如何分配最为合理？

　　刘守英：现行土地增值收益分配不合理

　　农民更关心的就是未来土地的开发，他自己能不能有一块。有的觉得是没拿到，有的觉得是没什么希望。那中心反映的问题就是目前这套增值收益的分配是严重不合理的。农民的地转建设用地都征走了，而给他的补偿是按照原来的农用途一个倍数补偿。另外一个就是政府，现在大家都在抨击土地卖地财政，但是政府在整个增值收益环节里只是土地征用出让的环节，出让这个环节的增值收益政府确实拿了大头。但是整个城市建设中，土地增值收益是不断开发、不断上涨，政府出让的土地，到了谁手上，增值收益就是在用者手上。实际上未来增值收益上涨的一部分主要是在用地者，比如说开发商，他为什么囤地？他放到那儿就可以涨很大一块，这一套分配机制显然是非常不合理的。这次三中全会也是用心良苦，最终是要合理提高个人的收入。

　　五大因素决定土地增值收益划分

　　我们讲要兼顾三个主体：国家、集体和个人。原因是什么？就是整个土地增值收益产生是非常复杂的。从我们的研究来讲，最起码有几个因素导致土地的增值收益：一个是规划和用途管制。就是规划你是做商业用途，规划你做农用途，那就是规划和用途管制把你土地的价值、未来的空间基本上就给你框死了。第二，基础设施建设。就是你这个路、地铁不通到你这儿来，那你土地的价值不可能涨那么高。第三，区位条件。偏远地区农民土地的增值空间和成交肯定是不一样的。比如北京这种特大城市，土地价值的升值空间和一个很小城镇的土地增值收益也是不一样的，区位条件不一样。第四，人口的聚集。大量的人口进城以后，产业发展，人口聚集，对土地的需求上升，土地的价值上升。第五，所有权的价值，就是集体所有权，就是原住民土地所有权的价值。所以这五个因素共同决定了土地增值收益到底应该分多少。

　　怎么让农民工获得应有的财产权利保障？

　　新华网记者在街头采访到的几位农民工都不约而同地在担心一个问题：世世代代赖以生存的土地，能为我带来什么？这也是近期在互联网上讨论很热烈的一个问题，还有网友在新华网发展论坛上留言说，新一轮的农村土地改革怎么让这些农民工从家乡土地资源中获得应有的财产权利保障？也有人提出，伴随着城镇化大潮，会不会有些地方出现打着改革的旗号，实际赶农民进城、变相圈地，让农民流离失所，您认为应该怎样防止出现这类现象？

　　刘守英：给农民完整的承包权 即使进城也不能剥离

　　农民最担心的是什么？就是出去的人土地财产权怎么保证的问题。我自己觉得，这一块下一步可能要有更明确的制度设计。第一个就是农民的承包权要给完整，占有权、使用权、收益权、流转权，要给完整。第二件事，在地方操作过程中，最重要的是权利实现，就是不管这个人到哪儿去，去多久，是否变成了城里人，只要他原来是以农民身份获得了这个承包地，这个权利就是他的。这里面有很重要的两条必须要坚持的原则，就是地方政府不能以农民变成城市户籍以后就把他的承包地给收走。第二，经济工作会议开的同时也开了城镇化会议，就是农民融入城市的比重越来越大，但是即便他融入城市，这个土地是他的财产权，我们不能因为他变成市民就把他的承包权给拿走。第三，承包地最重要的就是地租权，这个地就是人家的，土地的出租租金就是农民的，这个必须要明确。

　　警惕土地改革“走偏”的三种表现

　　至于网友担心的，伴随着城镇化大潮，会不会有些地方出现打着改革的旗号，实际赶农民进城、变相圈地，让农民流离失所？我觉得这些网友是非常有真知灼见的。现在大家都在说改革，改革千万不能作为一个旗号。现在在推进改革过程中最担心的就是走偏。现在我们面临的第一个问题在哪里？地方政府的征地卖地机制没改，然后就去动农民的宅基地、承包地搞流转，建房子，来节约用地，来搞城市建设，那这个改革就是走偏的。第二，检验你是真改革还是假改革的重要标志是两个，第一个，是不是以增大农民的财产权为宗旨的，改革的制度安排的最终目的是扩大农民的财产权赋权，增加农民的财产收益，这个方向就是改革。如果你改了半天，把人改上楼，最后缩减了农民财产权益，那这个改革就是走偏，这就是借改革的名义。第三，是不是提高土地效益。现在城市用地效率也不好，农村用地效率也不好，非常重要的是在土地资源配置制度安排上有问题。所以在土地制度改革的根本目标上，实际上是要通过制度改革来改变我们目前土地粗放利用，结构不合理，土地很多用在政府财政，用于整个政府的开支，这个是要来调。我们制度改革以后，市场配置程度提高，土地利用效率提高，通过这些来保证我们未来的用地空间，也改变现在粗放的经济发展方式。

　　在农村土地改革的进程中，哪些红线必须坚守？

　　童代志：耕地、生态、群众利益和社会稳定

　　农村土地改革当中有三条红线必须要把握住：第一个就是坚持保护耕地和粮食安全这个红线，一定要坚持，就是我们要坚持规划和用途管制制度。第二个就是坚持生态保护和生态安全问题。农村土地如果都用来搞工业，这会造成生态环境的破坏。农村土地改革要按照国家主体功能区战略来推进，在改革过程中，一定要注意生态安全、生态保护。第三个就是要坚守坚持维护群众的权益和社会稳定。

　　徐旭忠：改革要从农民利益出发，提高农民话语权

　　农村集体经营性建设用地入市对整个改革来说是非常难的。之前很多省市也在试点改革措施，但是步伐是非常慢的，这一点说明了改革的难度。下一步改革还是要处理好几个方面的关系：一方面，要加强顶层设计，建立配套的改革制度。农村集体建设用地之所以进不了市就是国家的法律已经决定了它没有合法化，所以这就造成改革缺少上层的法律支撑。另外，改革一定要从农民的角度出发，不能损害农民的合法权益，要提高农民在改革当中的话语权。第三，政府要回归本位。政府要做好规划，做好用途管制，扮演好监管者的角色。

　　刘守英：用途管制、试点先行、形成合力

　　这几条原则是必须要坚守的。第一，用途管制和规划。很多人讲为什么土地进市场就那么费劲？土地是一种非常独特的资源，就是有规划和用途管制。第二件事，土地权益保障的原则。这牵扯到改革的目标，就是真改革、假改革的最大区别，如果你不是以财产权为中心的改革，你最后可能是有很大问题的，改革的动机可能都会有很大的问题。第三，整个改革过程中要形成各主体之间的良性互动。中国改革最重要的经验就是底层先发现问题，农民主体先动起来，然后开始创新，地方政府开始配合，理论界开始呼应，中央再做决策。这一轮改革中也要注意各阶层之间良性互动，共同形成改革的合力，把这场艰难的但又是非常重要的，对于中国现代化进程举足轻重的这一轮改革顺利的推进下去。