获得农用地使用权是休闲农业项目开发的基础。因此，有必要对我国现阶段农用地流转现状和模式做深入解读，在此基础上确定适合项目实情的农地获取方式，将有助于降低休闲农业项目开发成本，以及待开发项目的顺利进行。

一、农用地流转现状：喜忧参半

 

　　自1984年中央一号文件为农用地流转打开“门缝”以来，我国农用地流转发展呈加快趋势，各地纷纷出台了一些鼓励政策。但在发展过程中，也出现了诸如操作不规范、市场不完善、土地违规使用等问题。

 

喜：发展迅速 形式多样

 

　　当前，我国农用地流转规模逐步扩大，并呈现加快趋势，尤其发达地区农用地流转的比重更高。这种发展趋势有效地促进了农业规模化经营，从根本上改变了过去小农生产的格局，为农业现代化发展奠定了基础。

 

　　目前，农用地流转主要有5种形式——转包、出租、互换、转让、股份合作。其中，转包和出租是最主要的农地流转形式。近年来，土地股份合作，即以土地承包经营权入股农民专业合作社的方式也逐步增加，尤其是在浙江、苏州、成都、上海等发达地区更多。

 

　　农用地流转的快速发展，也促进了农业经营体制的创新。江苏省太仓市从2009年起探索发展村集体合作农场，在土地股份合作制度基础上，实行“大承包、小分包”生产经营方式，创新农业经营体制。加入合作农场的农户，以土地入股每年可拿租金，资金入股专业合作社每年可取股金，以劳动加入劳务合作社每月可领薪金。

 

　　农用地流转为农民带来了收益，地租成为农业成本和收益的重要组成部分，呈现出增长较快的特点。但各地农用地流转租金差别较大，经济发达、区位较好的地区流转价格高。

忧：尚待规范 纠纷时发

 

　　由于我国目前农用地流转制度和支撑体系仍不完善，在流转过程中也出现了不少问题。主要表现在以下几方面：

 

　　1.农用地流转市场没有建立，土地资源未能得到有效利用与配置。尽管农民是土地承包经营权的权利人，但流转实践中，农民的主体地位很难得到保障。一些村干部、基层政府以 “土地属集体” 为名，任意收回、越权流转农户承包地，剥夺农民的知情权和参与权。

 

　　2.流转不规范导致矛盾纠纷多发。目前，不规范的自我流转非常普遍。土地确权不到位、流转无合同、合同不完备、缺乏利益协调机制、强制流转等不规范行为，极易产生纠纷，并带来遗留问题。

 

　　3.农用地流转中还存在流转土地“非粮化”倾向。农用地流转后，尤其是工商企业租赁农用地后，违规使用和破坏地力的现象也不少。

 

　　4.农业项目风险大、融资困难，导致了培育规模经营主体的难题。目前，我国农村金融支持不足、农业保险缺乏，难以培育农业规模经营主体。

 

　　5.地方政府为流转提供服务的能力比较薄弱，市场流转信息沟通也不很顺畅。虽然一些地区的农用地流转服务平台已逐步建立并完善，但总体而言，我国还没有真正建立农用地流转市场，农用地流转还处于自发、无序状态。

 

 

二、农用地流转模式：实例解读

 

浙江：市场上的大流转

浙江省建立健全农用地流转市场和流转机制，完善政府管理与服务体制，探索土地作价入股合作社。

 

在推进农用地流转过程中，浙江省对建立健全农用地流转市场工作进行了有益的探索。一些地区建设了农用地流转供求信息的收集与发布服务平台。如海盐县成立了“农村农用地流转和产权交易服务中心”，建立县级农用地流转服务平台，在大厅上通过电子屏幕发布土地承包经营权的面积、期限、区位、价格、是否是“季节性流转”等供求信息。各乡（镇）建立了 “海盐县农村农用地流转服务中心分中心”，各村成立农村农用地流转服务站，为农用地流转提供信息发布、合同签订与鉴证、政策咨询、价格指导、纠纷协调等服务，基本建立了农用地流转有形市场。浙江省提出农用地流转价格应根据土地区位优劣、流入户种植的作物不同、流转期限不同等确定不同的价格，保护农民土地承包经营权权益。同时，建立价格调整机制，以实物收入作价，每隔一定时期进行一次调整，保障农民土地承包经营权收益。

 

在加快流转市场建设的同时，浙江也探索土地承包经营权作价入股合作的流转方式。农民以土地承包经营权入股，经营大户或公司以资金、技术等生产要素入股，组成土地合作社。入股土地由合作社经营，或对外发包给规模经营大户（公司）经营。分红时，以稻谷等实物收入保底，价格前几年稳定，以后每隔一定时期进行一次调整，调整幅度以粮价上涨比例为依据，并将分红后的剩余收益作为合作社发展资金。这种做法既保障了入社农民的权益，也促进了合作社的发展壮大。

 

 

成都：农民权益得保障

成都市以土地确权为基础，尊重农民意愿，确保农民在农成都市以土地确权为基础，尊重农民意愿，确保农民在农用地流转中的主体地位，流转模式不断创新。

 

成都农村土地承包经营权的流转形式多样。农民可将土地承包经营权出租给用地企业或经营大户，用于规模化经营，发展现代农业；还可以土地承包经营权入股参与组建土地股份合作社或股份合作制公司，由合作社（公司）统一经营或对外发包，成员共担风险、共享利益。而对于某些因外出打工而无法耕种，但又不愿放弃自家承包地的农民，则可选择委托代耕，由村集体或农用地流转服务中心，在保留原承包关系不变的前提下，将承包地统一组织代耕或重新发包给他人耕种。

 

成都农用地流转通常有4方参与，其中有3个市场参与主体和一个政府行为主体。3个市场参与主体中流出主体为农户，流入主体为用地企业、农业经营大户等，村委会、村民小组和村集体经济组织起到类似中介的作用，政府行为主体指地方县、乡（镇）政府。

 

流转时，村集体将农户的土地承包经营权集中起来，协议流转给用地企业、经营大户，由流入主体支付租金和村集体“工作经费”。之后，当地政府还会按政策给村集体和流入主体以适当的奖励。

 

在这一过程中，4方主体形成了良好互动，农民的意愿得以尊重，权益得以保障。

 

通过农用地流转，成都形成了粮油、果蔬、花卉苗木、茶叶等为重点的优势产业。通过延伸农业产业链来发展农业服务业，政府获得可观的税收。而农民也可获得比种粮等传统农业更高的租金收益。对于流入主体而言，与传统农业相比，经营非粮高效农业的效益也有显著提升。村集体在经济利益的激励下，也积极推动流转。农用地流转达到一定规模的村集体还可以获得来自当地政府的一次性资金奖励。

 

 

苏州：大承包与小包干

苏州探索形成了以股份合作为主的农用地流转格局、以合作农场为主的农业经营体制创新。

 

苏州探索出的模式可概括为“农地股份合作，生产专业承包”。“农地股份合作”是指农户以土地承包经营权为股份入股，成立农地股份合作社，承包权与经营权分离，按股分红。目前，土地承包经营权入股已经成为当地农用地流转的主要形式。在“农地股份合作”基础上，对农业生产进行专业化承包，实行“大承包、小包干”生产制度，又可称之为“生产专业承包”：合作农场由村集体和农地股份合作社共同成立，采用现代农业经营管理方式进行农业生产经营，可以充分发挥农地、农机和劳动力这三大合作形成的规模优势，提高农业生产效率。

 

太仓市城厢镇东林村是太仓市组建合作农场最早的一个村。该村由村集体、劳务合作社、农机合作社联合发起组建合作农场，领取农民专业合作社营业执照，村集体出资并统一管理，实行“大承包、小包干”。“大承包”是指由村集体与两名分场长，即农业职业经理人，签订承包合同。“小包干”是指分场长雇佣农场专业管理人员进行农业生产，农场专业管理人员根据各自能力来认定包干面积。农场管理要服从统一的用肥、用药以及田间管理等标准，并按月考核打分，直接挂钩结算。

 

“生产专业承包”制度在实现规模经营的同时，通过绩效挂钩等现代管理方式解决了农业生产中的监督和激励问题，极大地发挥规模经济优势。

 

 

黑河：规模里面出效益

黑龙江省黑河市耕地资源丰富、农村人均耕地较多，具备农业规模化、机械化、专业化生产条件。当地通过农用地流转，促进了农业规模经营。

 

近年来，黑河市有不少村庄、合作社和种植大户开始探索农用地流转的各种实现形式，对于推动耕地规模经营起到了很好的效果。

 

北安市东北村农民专业合作社，采取了“农民以农用地入股实行股份合作”的流转模式。该社成立于2003年，最早由8户农民发起，后来会员发展到42户，经营耕地1.2万亩。合作社实行“统一经营，保底分红”的运作模式、企业化经营管理模式、规模化标准化生产模式，由合作社统一经营管理会员的耕地，会员按比例分配、上不封顶、多产多分、下保底线。合作社成立由5人构成的农业生产经营管理机构，负责耕地的经营管理，包括农资统一采购、科学合理耕作、农技跟踪服务等。

 

在农民自发进行农用地流转的同时，黑河市委市政府也出台鼓励政策引导农用地流转与规模经营。明确了推进农用地流转规模经营的10项政策措施。主要有：良种补贴资金优先用于科学种田水平高、规模经营达500亩以上的经营主体；对规模经营面积达500亩以上的经营主体，由县（市）区政府争取资金打一眼机电井，并配套相应设备；农机补贴、农业贷款、农业保险、机耕补贴、农业综合开发项目、产粮大县奖励资金等也优先扶持规模经营主体；对土地全部流转出去农户，优先免费培训，优先提供就业机会；对农用地流转出去后自行创业的，优先协调贷款。黑河市县、市、区政府也都相应出台了推进农用地流转规模经营的政策，并从本级财政、项目上支持农用地流转与规模经营。

 

 

模式启示：

1.农民是农用地流转的主体，土地承包经营权是否流转和流转的方式，应由农民自主决定。农用地流转必须在保障农民土地承包经营权的基础上进行。

 

2.为保障农民的主体地位、合法权益不受侵犯，必须清晰界定集体与农户土地权利之间的界限，规范村集体代表农民流转土地的程序；为减少农地流转纠纷，还应建立合理的农地流转收益分配机制，制定增值收益分配条款，让农民从土地增值中获得应有收益。

 

3.培育农地流转市场、建立市场定价机制，是促进农地流转最有效的方式。在坚持土地承包关系长期不变和尊重农民意愿的前提下，积极探索建立“依法、自愿、有偿”的市场化农用地流转机制。建立健全农用地流转市场定价机制，引导流入流出双方对农地流转合理定价。

 

4.农地作价入股方式是目前土地流转的主要路径，它能有效地把土地集中起来、连片开发、规模经营，是整合农业生产要素的较好方式。应支持并规范农地股份合作社发展，带动农业经营体制创新。

 

　　5.政府应发挥引导、服务和管理作用，依法支持、引导、规范农用地流转。政府应健全土地法规、界定土地产权、制定农用地流转的规则，积极探索建立“依法、自愿、有偿”的市场化农用地流转机制。政府还应加大保险、金融、补贴及项目支持力度，促进农用地适度规模经营。

 

（资料来源：中国国土资源报；仅用于学习交流，版权归原作者所有）