今年中央一号文件明确提出，创新农业经营体制机制，构建集约化、专业化、组织化、社会化的新型农业经营体系。培育新型农业经营主体是构建新型农业经营体系的关键。近期农业部产业政策与法规司赴山东省齐河县、武城县和上海市松江区进行专题调研，走访种粮大户、农民合作社、家庭农场和农业企业等，了解其发展面临的主要困难和政策需求。在调研中，我们发现，地方上培育新型经营主体的意识及各类新型经营主体发展的积极性都很高，也反映出不少困难和问题，对国家给予政策扶持满怀期待。通过调研，我们认为，国家在支持新型农业经营主体政策导向已经明确的基础上，有必要细化政策措施，抓好政策落实，为新型经营主体发展创造良好的外部环境。

    明晰界定家庭农场概念内涵

    家庭农场的概念可大致表述为：家庭经营，规模适度，一业为主，集约生产，即以农户为经营主体，主要利用家庭劳动力，生产经营规模适度，专业化、标准化、集约化、商品化水平较高，且以农业收入为主要收入来源的农业生产经营单位。

    经过几年探索发展，人们对农民合作社和农业龙头企业的认识逐渐清晰，相对模糊的是如何区分专业大户和家庭农场的概念。家庭农场的提法在十七届三中全会的《决定》中已有体现，今年中央一号文件出台后，家庭农场更受关注。目前地方上探索发展家庭农场的热情高涨，要求明晰界定家庭农场概念，以利于制定更有针对性的政策。

    松江区为了避免在工业化、城镇化快速推进过程中可能出现的农地粗放经营问题，从2007年下半年起探索发展粮食为主的家庭农场。结合松江成功实践，我们归纳总结家庭农场的概念可大致表述为：家庭经营，规模适度，一业为主，集约生产，即以农户为经营主体，主要利用家庭劳动力，生产经营规模适度，专业化、标准化、集约化、商品化水平较高，且以农业收入为主要收入来源的农业生产经营单位。家庭农场应具备四个基本特征：

    一是家庭经营。

    松江明确提出的一条原则是“经营者自耕”，即家庭农场经营者原则上必须是本村农户家庭，且必须主要依靠家庭人员从事农业生产经营活动，不得将所经营土地再转包、转租给第三方经营；除季节性、临时性聘用短期用工外，不得常年雇用外来劳动力从事家庭农场的生产经营活动。松江区泖港镇腰泾村34岁的家庭农场主李春风，2009年从企业辞职回家经营父亲的家庭农场（农场主超过60岁原则上要退休），现在农场靠他自己和父母三人经营（妻子在企业上班，不参与农场经营），只需要在农忙时雇1~2人即可，且时间一般不超过一周。从这个角度看，外来的城镇居民或者其他投资者建立的农场，或者长期雇佣劳动力的农场，都不能算作家庭农场。

    二是规模适度。

    为了充分发挥家庭经营优势，家庭农场规模一定要适度，不能太大。松江区农委封主任认为，“度”是家庭农场的生命力所在。松江区家庭农场经营耕地规模一般为100~150亩，最少的有80多亩，最多的有200亩左右。目前全区1206个家庭农场共经营耕地13.7万亩，每个农场平均113亩。松江在确定规模适度原则时主要考虑四个方面：其一，根据当地农业机械化水平，一个劳动力能经营耕地的最大规模；其二，家庭至少经营多大面积土地，才能通过自己的劳动致富；其三，当地农村劳动力转移就业情况，有多少土地可流转出来；其四，家庭农场收入水平要适当高于外出打工收入，目前松江家庭农场年收入水平一般超过外出务工家庭年收入的15%左右。经过测算，在松江区年收入达到10万元左右的家庭农场规模需在100亩以上。此外，家庭农场规模不宜过大，从业收入不能超过外出务工家庭收入太多，否则会引发攀比，致使农民重新要地自营，家庭农场经营规模也不会稳定。如果家庭农场规模过大，需要雇佣大量工人，就会出现劳动监督问题，导致成本增加，进而丧失家庭经营优势。因此，要综合考虑不同地区经济社会发展阶段水平、农村劳动力转移程度、农地资源禀赋、产业差异、各业收入均衡等因素，因地制宜地确定家庭农场经营土地的合理规模。

    三是一业为主。

    长期以来，我国农业成了苦脏累、收入低产业的代名词，年轻人不以务农为荣，导致农业劳动力结构性矛盾日益突出。家庭农场的出现，逐步改变着人们的认识。家庭农场最大的吸引力在于，依靠农业为主的专业生产经营也能增收致富。松江区近几年每年对100户家庭农场的抽样调查结果表明，家庭农场的农业收入水平是比较可观的。2008~2012年，家庭农场亩均净收入由552元提高到847元，年均净收入由8.1万元增至9.5万元，2012年亩均净收入800元以上的家庭农场占65%。种养结合家庭农场的收入水平更高，一年净收入平均可达15万元左右（种粮收入10万元、代养1000头猪收入5万元）。在松江区，农业已经成为一种“体面的职业”，从事农业同样可以获得“体面的收入”，过上“体面的生活”。

    四是集约生产。

    与小规模农户相比，家庭农场规模适度且不是很大，专业化生产、集约化经营可以有效地发挥规模效应和家庭经营优势。在松江区1206户家庭农场中，专门种粮的有1013户，种养结合的有53户（既种粮又养猪），机农一体的有140户（既种粮又从事农机服务）。为保证耕地由优秀农场主经营，松江通过“经营者择优”等原则，建立家庭农场主的准入和退出机制，并强化培训和考核。家庭农场主也普遍具有较强的危机意识和竞争意识。为了经营管理好家庭农场，农场经营者积极参加各种培训班，掌握最新农业科技知识。

    经过六年实践，松江职业农民群体逐渐生成壮大，农业经营者素质明显提高。更重要的是，家庭农场作为农业经营主体，在不违反现行农地制度和尊重农户意愿基础上，通过耕地流转，将土地、劳力、农机等生产要素适当集中，实现集约化经营、专业化生产，有效提高了劳动生产率、土地产出率和经济效益。目前松江区99%的土地流转给了村集体，家庭农场经营面积占全区粮田面积的80%，水稻亩产五年增加6.1%，大大提高了粮食生产的专业化、标准化、集约化水平。

    家庭农场与专业大户的主要区别是：专业大户虽然也进行专业化生产，但其经营规模更具弹性，在不同地方专业大户标准可能差异很大，土地经营规模从几十亩到几百亩、几千亩乃至上万亩不等，而且规模越大越需要长期雇工。齐河县百亩以上的种粮大户达到48个，其中，千亩以上的有11个。该县种粮大户王成亮流转了3个乡镇、11个村的1.32万亩耕地，成为山东省首位万亩种粮大户。从一般意义上讲，经营规模在200亩以下的专业大户最有可能成为家庭农场，而大于这个规模，就可能超过夫妻二人或一个家庭2~3个劳动力的经营管理能力，往往要长期雇用农业工人，也失去了家庭农场的内涵概念。

    虽然家庭农场本身有很多优势，备受关注，但家庭农场模式并非唯一选择。选择哪种适度规模经营模式，要从各地实际情况出发，要按照农民自愿、因地制宜的原则来确定。例如，上海市准备在条件适合的金山区和奉贤区引导农民发展家庭农场，宝山区主要发展集体农场，崇明区主要发展合作社，江苏太仓主要发展合作农场，山东主要发展种养大户、合作社和各类农业龙头企业。不同新型经营主体各有特点和长处，在政策扶持上要有针对性，不宜厚此薄彼，更不宜不顾实际地予以行政推动。要注意的是，继合作社风起云涌之后，当前许多地方开始对发展家庭农场热情高涨，更需要避免盲目推动、行政干预、违背甚至侵犯农民利益，要加强政策法律方面的引导和规范。

对新型农业经营主体给予更多补贴（助）

    扶持新型农业经营主体健康发展，保障商品农产品供给，需要逐步调整农业补贴的投向与结构，切实增强补贴政策的导向作用。

    农业“四补贴”政策在调动农民种粮积极性方面曾经发挥了重要作用，但就刺激粮食生产而言，目前政策导向功能在很多地方已经逐步弱化。从调研情况看，山东和上海在农业补贴发放机制上有一定差别，除农机具购置补贴与购买农机挂钩外，其他三项补贴，山东基本上隐性地归原承包户所有，上海是归经营者所有。在武城县，小麦直接补贴和农资综合补贴按种植面积合并发放；小麦良种补贴每亩10元，体现为低价统一供种，棉花良种补贴15元、玉米良种补贴10元以现金发到卡里，小麦直补、农资补贴和良种补贴都由流转双方协商，一般是给种植大户了。由于隐含农业补贴，山东种粮大户承担着高额土地租金。王成亮的土地租期是20年，前三年每亩租金是1000元，三年后每亩租金是1000斤麦子按当时市场价计算；武城县800亩种粮大户谭英伟的土地租金也是1000元/亩。而在松江区，种粮直接补贴是现金方式直接发到家庭农场等经营者的一卡通里，良种补贴是给经营者直接发放实物，农资综合补贴大多也是给经营者发放实物，这三项补贴都是按照经营者的实际经营面积测算并发放的。区农委对家庭农场的土地流转费进行合理控制，每亩土地租金是500斤稻谷，以实物或折现金支付。按市场价格计算，2012年100户农场平均土地流转租金是724元/亩。

    像其他许多地方一样，中央财政支付的农业补贴在山东也变成了人人有份的普惠制收入补贴，不能有效起到激励粮食生产的作用。对规模种粮的支持，主要体现在地方财政上。为支持种粮大户发展，山东省按照财政部开展种粮食大户补贴试点工作的要求，细化实施方案，将粮食种植面积300亩及以上（其中小麦或水稻面积150亩及以上）的大户纳入补贴范围，对4000亩以下的大户每亩补贴230元，4000亩以上的每户给予定额补贴100万元，补贴资金与建设改造农田水利、晾晒、仓储设施，购置农业机械设备、农资等挂钩，实行报账制。虽然中央财政给上海的农业补贴较少，但上海通过加强配套等措施加大对家庭农场的补贴支持力度。松江区政府对全家将土地流转给村集体的老年农民（男60岁、女55岁以上）每人每月给予150元养老金补贴，鼓励农民自愿转出土地，稳定家庭农场土地流转关系。2013年3月份之前，区财政对种植水稻的家庭农场每年每亩给予200元土地流转费补贴；从3月份开始将其改为奖励补贴，奖励范围有家庭农场粮食高产竞赛、秸秆还田、农机直播、新农艺新技术推广、生产考核等，与考核结果挂钩。此外，市、区财政对家庭农场按农机总价的50%~70%进行补贴；家庭农场的水稻保险保费全部由区财政承担。

    扶持新型农业经营主体健康发展，保障商品农产品供给，需要逐步调整农业补贴的投向与结构，切实增强补贴政策的导向作用。

    一是每年将良种补贴、农资综合补贴和农机具购置补贴的增量主要用于规模种粮的新型经营主体。

    鼓励良种补贴、农资综合补贴的实物补贴方式，探索向种粮的专业大户和家庭农场免费供应良种、优惠价格直供农资，并优先提供农机具购置补贴。加强地区之间农机补贴名录的衔接，让农民在异地购置名录内农机可以在家乡所在地获得补贴。

    二是在扩大种粮大户补贴试点范围的同时，完善政策落实机制和办法。

    针对种粮大户在购买农资和投入农业生产设施建设中很难得到发票的实际，在加强税收监管的同时，鼓励探索按照土地经营规模给予相应的定额补贴。

    三是加大对粮食以外规模经营主体的补贴力度。

    将畜禽良种补贴、能繁母猪饲养补贴、动物防疫补助、测土配方施肥补助等政策，向专业大户、养殖场、合作社、中小型农业企业等适度规模经营主体倾斜，加大补贴补助力度。

切实改善农村金融保险服务

    破解农村金融和农业保险供求匹配难题，促进新型经营主体更好更快发展，需要进一步深化改革，不断创新制度和政策。

    农村贷款难、农业特色产业保险覆盖面小，是基层反映较多的问题。从规模经营主体、基层金融机构的情况来看，农村金融保险的供求矛盾可能长期存在。主要有两个方面：

    一是规模经营主体对贷款和农业保险有更加强烈的需求。

    原因主要有两点：其一是规模大、投入高。松江家庭农场由于规模适度，所需生产投入不大，家庭现金流可以满足生产资金需要，贷款需求压力不大。这本身也是我们推崇家庭农场的一个因素。而在山东，种粮大户和其他规模经营主体的经营规模往往很大，自有资金严重不足，有较强的贷款需求。王成亮前期已经投入土地流转租金600多万元、农业机械280多万元、化肥等农资300多万元，后期一万亩旱地的水利设施投入还需要2000多万元，非常期待能得到贴息贷款支持。齐河县政中和有机农场租地2000多亩，租期40年，前十年亩租金400元（一次性支付），此后要逐步上调到1000斤小麦，目前已付土地租金800多万元，建20个大棚投入760万元，后期1700亩沉沙地的土壤改良和水利设施建设还需要大量投入。其二是自然风险大、潜在损失大。小规模农户即使全部绝收，损失也不是很大，而规模经营主体则完全不同，他们几乎把全部身家都压在农业经营上，一旦出现巨灾，打击可能是毁灭性的，因此，规模主体特别需要农业保险的支持。目前，主要的大田作物和部分养殖业已经有了政策性保险，但一些区域性特色产业保险或者没有或者刚起步。作为县域内重要农业产业，齐河和武城的辣椒、蔬菜、食用菌等都没有保险。齐河县美东现代农业公司花3600万建了600个大棚，2012年在德州市开展设施农业保险试点时，公司拿出5万元为大棚投了保，后来一场大风将部分大棚掀起，获赔20多万元，公司更加深感设施农业保险的重要性。

    二是金融保险机构在产品和服务创新方面顾虑重重。

    原因大致也是两点：其一是农村贷款缺乏有效的抵押和担保。美东公司的大棚每个投入6万元，但不能用于抵押，流转的土地使用权也不能抵押，农业发展资金主要靠自己的羊毛衫厂每年1000多万元利润，或以羊毛衫厂来抵押贷款。齐河县农行行长杨晓立介绍说，种粮大户的机械设备抵押率只有20%，即价值100万元的机械设备最多能贷款20万元。至于生猪、奶牛等，更不能作为抵押物。如果大户之间联保贷款，最多也只能贷款20万元，仍有很大缺口。其二是农业保险发展面临多方面制约因素。除了自然风险大，操作成本高、程序繁琐也是保险机构颇感头痛的事情。中华财险德州支公司王经理介绍，目前农业保险费率偏低，经营风险高，而且由于涉及千家万户小农，承保的面积、保费、保额、户数、投保人、一卡通号等数据都需要逐一核实无误，工作量太大，公司和政府部门都要投入极大的人力物力，核损定损理赔的压力很大。财政保费补贴周期长，一般年底前才拨付，而公司此前要按规定提取风险准备金，有可能造成公司现金流中断。

    破解农村金融和农业保险供求匹配难题，促进新型经营主体更好更快发展，需要进一步深化改革，不断创新制度和政策。

    一是创新农村贷款担保抵押方式。

    鼓励金融机构针对种粮大户等规模经营主体，开展权属清晰、风险可控的大型农业机械设备、土地经营权等抵押贷款，适当提高抵押率。鼓励农业企业为订单农户生产性贷款提供担保，或由企业承贷、农户使用。建立财政出资的农业担保公司，为新型农业经营主体特别是种粮大户提供担保。引导产业基础好、经营规模大、带动能力强、信用记录好的农民专业合作社开展信用合作。

    二是进一步理顺农业保险发展体制机制。

    实行差异化的农业保险扶持政策，把规模化设施农业以及大型农机具等纳入中央财政保险补贴覆盖范围，并加大补贴力度。提高中央财政对农业大县的农业保险保费补贴比例。探索建立政府支持的农业巨灾风险补偿基金，健全完善相关权益机制，逐步建立农业巨灾风险分散机制。